Responsabilità precontrattuale P.A. per revoca dell'aggiudicazione

La responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione (P.A.) costituisce un ambito di particolare rilievo nel diritto amministrativo e civile, operando come presidio a tutela dell'affidamento del privato durante le fasi che precedono la stipula di un contratto pubblico.

1. Inquadramento normativo e il dovere di buona fede

Il cardine della responsabilità precontrattuale risiede nell'art. 1337 c.c. 1Codice CivileArt. 1337 c.c.Art. 1337. (Trattative e responsabilita' precontrattuale). Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede., che impone alle parti (inclusa la P.A.) di comportarsi secondo buona fede durante lo svolgimento delle trattative. In ambito pubblicistico, tale dovere si declina nel rispetto del legittimo affidamento ingenerato nel privato dalla condotta dell'Amministrazione 2SENTENZA n. 202401019/2024 - TAR LAZIO - ROMAArt. 1337 c.c.… fede e certezza dei rapporti giuridici, lamentando la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., con conseguente responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione. In sostanza, la ricorrente ritiene il provvedimento impugnato violativo dell’art. ….

L'art. 1338 c.c. 3Codice CivileArt. 1338 c.c.Art. 1338. (Conoscenza delle cause d'invalidita'). La parte che, conoscendo o dovendo conoscere l'esistenza di una causa d'invalidita' … specifica ulteriormente tale responsabilità, prevedendo il risarcimento del danno per la parte che ha confidato, senza colpa, nella validità del contratto, qualora l'altra parte conoscesse o dovesse conoscere una causa di invalidità non comunicata.

2. Revoca dell'aggiudicazione e danno da affidamento

Nella fase delle procedure di affidamento, disciplinate oggi dall'art. 17 D.Lgs. 36/2023 4Codice dei contratti pubblici in attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici. (23G00044)Art. 17 D.Lgs. 36/2023Articolo 17. Quadro economico dell'intervento. 1. Il quadro economico, articolato sulla base di quanto indicato all'articolo 5, comprende, oltre all'importo per lavori determinato nel calcolo sommario di cui all'articolo 16, i costi della sicurezza non soggetti a ribasso. …, l'Amministrazione può esercitare il potere di revoca dell'aggiudicazione ai sensi dell'art. 21-quinquies L. 241/1990 5Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.Art. 21-quinquies L. 241/1990… valutazione dell'interesse pubblico originario)) , il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole puo' essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneita' del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. ….

• Revoca legittima: Se la revoca è fondata su sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamento della situazione di fatto, l'Amministrazione è tenuta al solo indennizzo del pregiudizio subito, parametrato al danno emergente 5Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.Art. 21-quinquies L. 241/1990… valutazione dell'interesse pubblico originario)) , il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole puo' essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneita' del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. ….
• Revoca illegittima o scorretta: Se la P.A. agisce in violazione dei canoni di correttezza, ad esempio revocando una procedura dopo aver ingenerato nel privato la certezza della stipula (affidamento consolidato), scatta la responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. 2SENTENZA n. 202401019/2024 - TAR LAZIO - ROMAArt. 1337 c.c.… fede e certezza dei rapporti giuridici, lamentando la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., con conseguente responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione. In sostanza, la ricorrente ritiene il provvedimento impugnato violativo dell’art. ….

La giurisprudenza (es. TAR Lazio n. 1019/2024 2SENTENZA n. 202401019/2024 - TAR LAZIO - ROMAArt. 1337 c.c.… fede e certezza dei rapporti giuridici, lamentando la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., con conseguente responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione. In sostanza, la ricorrente ritiene il provvedimento impugnato violativo dell’art. …) chiarisce che il risarcimento è dovuto quando l'Amministrazione colpevolmente sottace riserve o criticità che, se conosciute, avrebbero indotto il privato a non partecipare alla gara o a non sostenere determinate spese.

3. La quantificazione del danno: l'interesse negativo

Diversamente dalla responsabilità contrattuale, la responsabilità precontrattuale non mira a ristorare il mancato guadagno derivante dall'esecuzione del contratto (interesse positivo), ma si limita al cosiddetto interesse negativo 6Cass. civ. sez. II, Ordinanza n. 23878/2021Considerato che: -il primo motivo del ricorso principale denuncia violazione o falsa applicazione dell'art. 1337 c.c.; -la lettura della sentenza d'appello autorizza l'illazione che la corte di merito abbia riconosciuto …. Questo comprende:

• Danno emergente: Spese inutilmente sostenute per la partecipazione alla gara e per le trattative (es. costi di progettazione, fideiussioni).
• Lucro cessante (perdita di chance): Perdita di altre occasioni contrattuali alternative a cui il privato ha rinunciato per coltivare la trattativa con la P.A. 2SENTENZA n. 202401019/2024 - TAR LAZIO - ROMAArt. 1337 c.c.… fede e certezza dei rapporti giuridici, lamentando la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., con conseguente responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione. In sostanza, la ricorrente ritiene il provvedimento impugnato violativo dell’art. ….

4. Rapporto tra responsabilità precontrattuale e contrattuale

Il confine tra le due forme di responsabilità è segnato dal momento della conclusione del contratto:

• Responsabilità contrattuale (art. 1218 c.c. 7Codice CivileArt. 1218 c.c.… Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta e' tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l'inadempimento o il ritardo e' stato determinato da impossibilita' della prestazione derivante da causa a lui non imputabile.): Presuppone un vincolo negoziale già perfezionato. La mancata esecuzione della prestazione dovuta comporta l'obbligo di risarcire l'intero danno (interesse positivo).
• Responsabilità precontrattuale (art. 1337 c.c.): Opera qualora il contratto non sia mai stato stipulato a causa di un recesso ingiustificato o di un comportamento scorretto 6Cass. civ. sez. II, Ordinanza n. 23878/2021Considerato che: -il primo motivo del ricorso principale denuncia violazione o falsa applicazione dell'art. 1337 c.c.; -la lettura della sentenza d'appello autorizza l'illazione che la corte di merito abbia riconosciuto … 8Cass. civ. sez. II, Sentenza n. 29318/2021… ntrapposizione di tesi alternativa non configura il vizio di legittimità denunziato, bensì sollecita questa Corte di legittimità ad inammissibile apprezzamento di fatto circa il merito della lite. Con la seconda ragione di doglianza la srl Neologistica lamenta violazione del disposto ex artt. 1218, 1337, 2043, 2697, 1665 cod. ….

In ambito pubblico, la sola aggiudicazione definitiva non equivale ancora alla stipula del contratto. Pertanto, l'annullamento o la revoca dell'aggiudicazione prima della firma della scrittura privata integra tipicamente una responsabilità di tipo precontrattuale, azionabile dinanzi al Giudice Amministrativo ai sensi dell'art. 30 D.Lgs. 104/2010 (CPA) 9Codice del Processo AmministrativoArt. 30 D.Lgs. 104/2010… autonoma. 2. Puo' essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attivita' amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva puo' altresi' essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. ….

5. Conclusioni operative

Per ottenere il risarcimento, il privato deve dimostrare:

1. L'esistenza di trattative giunte a uno stadio tale da far sorgere un ragionevole affidamento 10Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 33954/2023… 26259 sez. SU -ud. 07-11-2023 -4- residualità e ciò proprio perché l’azione proposta in via principale ex art. 1337 c.c. era stata disattesa dal Tribunale, che aveva escluso che il Comune, tramite lo scambio di corrispondenza … 11Cass. civ. sez. VI, Ordinanza Interlocutoria n. 00090/2022… 878/2007, rigettava la domanda di Galactica di accertamento della natura di lunga durata dell'accordo del 18 luglio 2000; accertava l'inadempimento di Telecom e la sua responsabilità per culpa in contrahendo ex art. 1337 c.c., condannava Telecom al risarcimento dei danni, rigettava la domanda di accertamento negativo del debito di L. ….
2. L'interruzione delle trattative senza una giusta causa o in violazione del dovere di trasparenza 2SENTENZA n. 202401019/2024 - TAR LAZIO - ROMAArt. 1337 c.c.… fede e certezza dei rapporti giuridici, lamentando la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., con conseguente responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione. In sostanza, la ricorrente ritiene il provvedimento impugnato violativo dell’art. … 8Cass. civ. sez. II, Sentenza n. 29318/2021… ntrapposizione di tesi alternativa non configura il vizio di legittimità denunziato, bensì sollecita questa Corte di legittimità ad inammissibile apprezzamento di fatto circa il merito della lite. Con la seconda ragione di doglianza la srl Neologistica lamenta violazione del disposto ex artt. 1218, 1337, 2043, 2697, 1665 cod. ….
3. L'assenza di colpa da parte propria (non aver ignorato cause di invalidità macroscopiche) 3Codice CivileArt. 1338 c.c.Art. 1338. (Conoscenza delle cause d'invalidita'). La parte che, conoscendo o dovendo conoscere l'esistenza di una causa d'invalidita' ….

Qualora la condotta della P.A. sia qualificabile come arricchimento senza causa (es. utilizzo di opere pre-contrattuali), l'azione ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario e può essere esperita solo se non è percorribile la via del risarcimento ex art. 1337 c.c. 10Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 33954/2023… 26259 sez. SU -ud. 07-11-2023 -4- residualità e ciò proprio perché l’azione proposta in via principale ex art. 1337 c.c. era stata disattesa dal Tribunale, che aveva escluso che il Comune, tramite lo scambio di corrispondenza ….