Impugnazione estratto di ruolo e cartella: Sezioni Unite 26283/2022

L'impugnazione dell'estratto di ruolo ha subito una profonda trasformazione a seguito dell'intervento legislativo del 2021 e della successiva sentenza chiarificatrice delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26283/2022.

1. Inquadramento normativo

Il quadro normativo di riferimento è centrato sull'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )), introdotto dal D.L. 146/2021 (convertito in L. 215/2021). Tale norma ha stabilito un principio di generale inammissibilità dell'impugnazione diretta dell'estratto di ruolo, salvo tre specifiche eccezioni in cui il contribuente può dimostrare un pregiudizio concreto e attuale:

1. Per la partecipazione a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici;
2. Per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici (blocchi dei pagamenti ex art. 48-bis D.P.R. 602/1973);
3. Per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

L'art. 19 del D.Lgs. 546/1992 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. … elenca gli atti autonomamente impugnabili, tra cui il ruolo e la cartella di pagamento (comma 1, lett. d). Tuttavia, il comma 3 chiarisce che la mancata notificazione di atti presupposti ne consente l'impugnazione unitamente all'atto successivo notificato.

2. Il principio dell'interesse ad agire

Il fulcro del ragionamento giuridico risiede nell'art. 100 c.p.c. 3Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse., il quale stabilisce che per proporre una domanda è necessario avervi interesse. Prima della riforma del 2021, la giurisprudenza ammetteva l'impugnazione dell'estratto di ruolo (pur non essendo un atto impositivo) come strumento per far valere la mancata notifica della cartella esattoriale, ravvisando un interesse nel rimuovere un'incertezza del debito tributario.

La novella legislativa 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )) ha tipizzato e limitato tale interesse ad agire, circoscrivendo le ipotesi in cui la mera conoscenza dell'estratto di ruolo legittima il ricorso immediato.

3. Orientamento delle Sezioni Unite n. 26283/2022

La sentenza delle Sezioni Unite n. 26283/2022 ha confermato la legittimità costituzionale e la portata della riforma. I punti chiave dell'orientamento sono:

• Natura processuale della norma: La limitazione introdotta dall'art. 12, comma 4-bis 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )) è di natura processuale e si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore.
• Ammissibilità "recuperatoria": L'impugnazione rimane possibile se il contribuente ricade in una delle tre casistiche protette. In assenza di queste, il contribuente non perde il diritto di difesa, ma deve attendere la notifica del primo atto successivo (es. un preavviso di fermo o un pignoramento) per contestare, in via "recuperatoria", la mancata notifica della cartella originaria ai sensi dell'art. 19, comma 3, D.Lgs. 546/1992 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. ….
• Tutela differita: La Corte ha chiarito che non vi è una lesione del diritto di difesa (art. 24 Cost.), ma solo un differimento della tutela giurisdizionale al momento in cui l'azione della riscossione si manifesta con un atto lesivo concreto.

4. Conclusione operativa

Attualmente, l'impugnazione di una cartella non notificata partendo dal solo estratto di ruolo è ammissibile solo se:

1. Si allega e prova la sussistenza di uno dei tre pregiudizi specifici indicati dall'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )).
2. Il ricorso viene proposto nel rispetto dei termini generali di impugnazione (60 giorni dalla conoscenza dell'atto, pur con le peculiarità dell'estratto) come previsto dall'art. 21 D.Lgs. 546/1992 4Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 21 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso deve essere proposto a pena di inammissibilita' entro sessanta giorni dalla data di notificazione dell'atto impugnato. La notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo. 2. Il ricorso avverso il rifiuto tacito ((...)) di cui all'articolo 19, comma 1, (( lettere g) e g-bis) ….

In mancanza di tali presupposti, il ricorso verrebbe dichiarato inammissibile per difetto di interesse ad agire 3Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse., obbligando il contribuente ad attendere un atto successivo della riscossione per sollevare l'eccezione di omessa notifica.