Impugnazione estratto di ruolo: art. 12 d.p.r. 602/1973 e Cass. 26283/2022
L'impugnazione dell'estratto di ruolo, originariamente ammessa in termini ampi dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. S.U. n. 19704/2015), ha subito una drastica restrizione a seguito dell'intervento del legislatore con l'introduzione dell'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973 (introdotto dall'art. 3-bis del D.L. 146/2021) e della successiva interpretazione nomofilattica fornita dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283/2022.
Di seguito si delineano i presupposti di ammissibilità dell'impugnazione cosiddetta "recuperatoria" (ovvero l'impugnazione del ruolo o della cartella asseritamente non notificata di cui si è avuta conoscenza tramite estratto di ruolo).
1. Inquadramento Normativo: l'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973
La norma stabilisce che l'estratto di ruolo non è autonomamente impugnabile 1. L'impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento che si assume non notificata è ammessa esclusivamente qualora il contribuente dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, limitato a tre ipotesi tassative:
- Pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto: ai sensi del Codice dei Contratti Pubblici, per la presenza di gravi violazioni fiscali definitivamente accertate 1.
- Pregiudizio per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici: in relazione alle verifiche di cui all'art. 48-bis del D.P.R. 602/1973 (pagamenti della P.A. superiori a 5.000 euro) 1.
- Pregiudizio per la perdita di un beneficio nei rapporti con la Pubblica Amministrazione 1.
2. Il principio di diritto delle Sezioni Unite n. 26283/2022
La Cassazione a Sezioni Unite n. 26283/2022 ha confermato la legittimità costituzionale e la portata innovativa della norma 2. I punti cardine sono:
- Natura dell'interesse ad agire: L'interesse ad agire (ex art. 100 c.p.c. 3 4) è una condizione dell'azione "dinamica", che deve sussistere non solo al momento della proposizione del ricorso ma anche al momento della decisione. Pertanto, la restrizione introdotta dall'art. 12, comma 4-bis si applica anche ai processi pendenti 2 5.
- Onere probatorio: Il contribuente ha l'onere di allegare e dimostrare concretamente di trovarsi in una delle tre situazioni di pregiudizio sopra elencate 6. In mancanza di tale prova, l'impugnazione deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse 5 6.
- Esclusione dell'accertamento negativo: Non è più ammessa l'impugnazione dell'estratto di ruolo al solo fine di ottenere un accertamento negativo del credito o per eccepire la prescrizione maturata dopo la notifica della cartella, se non ricorrono i presupposti di cui all'art. 12, comma 4-bis 2 5.
3. Casi particolari e deroghe
La giurisprudenza successiva ha chiarito alcuni limiti all'applicazione di questo rigido sbarramento:
- Impugnazione di atti successivi: Se il contribuente impugna un atto impositivo o esecutivo "tipico" e notificato (es. un'iscrizione ipotecaria o un fermo amministrativo), egli può contestualmente impugnare gli atti prodromici (cartelle) che assume non notificati 2. In questo caso, l'impugnazione è "recuperatoria" in senso stretto e non soggiace ai limiti dell'art. 12, comma 4-bis, poiché l'interesse ad agire risiede nella rimozione dell'atto notificato (es. ipoteca) 2.
- Giudicato interno: Qualora il giudice di primo grado abbia accertato la sussistenza dell'interesse ad agire e tale capo della sentenza non sia stato specificamente impugnato dall'Agenzia, si forma un giudicato interno che impedisce di rilevare l'inammissibilità del ricorso nei gradi successivi (Cass. n. 33384/2022 7; Cass. n. 33103/2024 8).
4. Conclusione operativa
Attualmente, per impugnare vittoriosamente un debito tributario scoperto tramite estratto di ruolo (senza attendere la notifica di un atto successivo come l'intimazione di pagamento o il pignoramento), il difensore deve:
- Verificare la sussistenza di una delle tre condizioni di pregiudizio previste dall'art. 12, comma 4-bis 1.
- Allegare e documentare analiticamente tale pregiudizio (es. certificato di partecipazione a gara d'appalto, blocco pagamenti ex art. 48-bis) 5 6.
- In assenza di tali presupposti, l'unica via per contestare la pretesa è attendere la notifica del primo atto idoneo e proporre ricorso unitamente all'atto presupposto non notificato, ai sensi dell'art. 19, comma 3, D.Lgs. 546/1992 1.
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L'impugnazione dell'estratto di ruolo, originariamente ammessa in termini ampi dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. S.U. n. 19704/2015), ha subito una drastica restrizione a seguito dell'intervento del legislatore con l'introduzione dell'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973 (introdotto dall'art. 3-bis del D.L. 146/2021) e della successiva interpretazione nomofilattica fornita dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283/2022.
Il paragrafo descrive correttamente l'evoluzione normativa e giurisprudenziale citando la Cass. S.U. 26283/2022 e l'art. 12 comma 4-bis.
Di seguito si delineano i presupposti di ammissibilità dell'impugnazione cosiddetta "recuperatoria" (ovvero l'impugnazione del ruolo o della cartella asseritamente non notificata di cui si è avuta conoscenza tramite estratto di ruolo).(contesto generale)
Si tratta di una premessa definitoria di carattere generale sull'impugnazione recuperatoria nel processo tributario.
1. Inquadramento Normativo: l'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973 La norma stabilisce che l'estratto di ruolo non è autonomamente impugnabile . L'impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento che si assume non notificata è ammessa esclusivamente qualora il contribuente dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, limitato a tre ipotesi tassative: Pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto: ai sensi del Codice dei Contratti Pubblici, per la presenza di gravi violazioni fiscali definitivamente accertate . Pregiudizio per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici: in relazione alle verifiche di cui all'art. 48-bis del D.P.R. 602/1973 (pagamenti della P.A. superiori a 5.000 euro) . Pregiudizio per la perdita di un beneficio nei rapporti con la Pubblica Amministrazione .
Il contenuto riflette fedelmente il divieto di impugnazione dell'estratto di ruolo introdotto dall'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973.
2. Il principio di diritto delle Sezioni Unite n. 26283/2022 La Cassazione a Sezioni Unite n. 26283/2022 ha confermato la legittimità costituzionale e la portata innovativa della norma . I punti cardine sono: Natura dell'interesse ad agire: L'interesse ad agire (ex art. 100 c.p.c. [Source 3, 8]) è una condizione dell'azione "dinamica", che deve sussistere non solo al momento della proposizione del ricorso ma anche al momento della decisione. Pertanto, la restrizione introdotta dall'art. 12, comma 4-bis si applica anche ai processi pendenti [Source 2, 7]. Onere probatorio: Il contribuente ha l'onere di allegare e dimostrare concretamente di trovarsi in una delle tre situazioni di pregiudizio sopra elencate . In mancanza di tale prova, l'impugnazione deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse [Source 7, 12]. Esclusione dell'accertamento negativo: Non è più ammessa l'impugnazione dell'estratto di ruolo al solo fine di ottenere un accertamento negativo del credito o per eccepire la prescrizione maturata dopo la notifica della cartella, se non ricorrono i presupposti di cui all'art. 12, comma 4-bis [Source 2, 7].
La Cass. S.U. 26283/2022, citata nella fonte 2, affronta la natura dell'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. in relazione alla nuova norma.
3. Casi particolari e deroghe La giurisprudenza successiva ha chiarito alcuni limiti all'applicazione di questo rigido sbarramento: Impugnazione di atti successivi: Se il contribuente impugna un atto impositivo o esecutivo "tipico" e notificato (es. un'iscrizione ipotecaria o un fermo amministrativo), egli può contestualmente impugnare gli atti prodromici (cartelle) che assume non notificati . In questo caso, l'impugnazione è "recuperatoria" in senso stretto e non soggiace ai limiti dell'art. 12, comma 4-bis, poiché l'interesse ad agire risiede nella rimozione dell'atto notificato (es. ipoteca) . Giudicato interno: Qualora il giudice di primo grado abbia accertato la sussistenza dell'interesse ad agire e tale capo della sentenza non sia stato specificamente impugnato dall'Agenzia, si forma un giudicato interno che impedisce di rilevare l'inammissibilità del ricorso nei gradi successivi (Cass. n. 33384/2022 ; Cass. n. 33103/2024 ).
L'impugnabilità di atti tipici (ipoteca, fermo) e dei relativi atti prodromici è coerente con l'art. 19 D.Lgs. 546/1992 e i principi generali del rito.
4. Conclusione operativa Attualmente, per impugnare vittoriosamente un debito tributario scoperto tramite estratto di ruolo (senza attendere la notifica di un atto successivo come l'intimazione di pagamento o il pignoramento), il difensore deve: 1. Verificare la sussistenza di una delle tre condizioni di pregiudizio previste dall'art. 12, comma 4-bis . 2. Allegare e documentare analiticamente tale pregiudizio (es. certificato di partecipazione a gara d'appalto, blocco pagamenti ex art. 48-bis) [Source 7, 12]. 3. In assenza di tali presupposti, l'unica via per contestare la pretesa è attendere la notifica del primo atto idoneo e proporre ricorso unitamente all'atto presupposto non notificato, ai sensi dell'art. 19, comma 3, D.Lgs. 546/1992 .
Le indicazioni operative derivano direttamente dai limiti imposti dall'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973.
Se vuoi, posso: Redigere un motivo di ricorso per eccepire la carenza di interesse ad agire ex art. 12, comma 4-bis D.P.R. 602/1973 in un giudizio pendente. Verificare i termini per l'impugnazione di una cartella di pagamento ai sensi dell'art. 21 D.Lgs. 546/1992. Analizzare le sentenze conformi e difformi sull'eccezione di giudicato interno relativo all'interesse ad agire post Cass. 26283/2022. Redigere una memoria illustrativa per dimostrare la sussistenza dell'interesse ad agire per un contribuente che partecipa ad appalti pubblici.
Il riferimento ai termini di impugnazione della cartella trova riscontro nell'art. 21 D.Lgs. 546/1992 citato nelle fonti.
Riservato ad avvocati, magistrati e notai con iscrizione verificata.
