Liquidazione danno occupazione P.A. e Sezioni Unite 28198/2020

La sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 28198/2020 rappresenta una pronuncia fondamentale in materia di espropriazione per pubblica utilità, poiché ha recepito i principi della Corte EDU e consolidato il superamento dei precedenti istituti di creazione giurisprudenziale dell'occupazione acquisitiva (accessione invertita) e usurpativa.

Di seguito si analizzano i principi stabiliti in ordine alla liquidazione del danno e alla natura dell'illecito.

1. Inquadramento normativo e superamento del passato

Il quadro normativo di riferimento è oggi incentrato sull'art. 42-bis del D.P.R. 327/2001 (Testo Unico Espropri) 1Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'. (Testo A)Art. 42-bis D.P.R. 327/2001… Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento …. Tale norma disciplina l'acquisizione sanante, ovvero l'unico strumento legale che consente alla Pubblica Amministrazione di regolarizzare una situazione di occupazione senza titolo, acquisendo il bene al proprio patrimonio indisponibile dietro pagamento di un indennizzo.

Le Sezioni Unite hanno chiarito che, con l'introduzione di tale norma, non vi è più spazio per la distinzione tra:

• Occupazione acquisitiva: dove la trasformazione irreversibile del fondo comportava l'acquisto automatico della proprietà in capo alla P.A.;
• Occupazione usurpativa: caratterizzata dall'assenza originaria di una dichiarazione di pubblica utilità.

Entrambe le fattispecie confluiscono ora nella categoria generale dell'illecito permanente della P.A. 2Codice CivileArt. 2043 c.c.Art. 2043. (Risarcimento per fatto illecito). Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno..

2. La natura del danno e la prescrizione

Secondo l'orientamento consolidato richiamato dalle Sezioni Unite:

• Illecito permanente: L'occupazione del fondo senza un valido provvedimento di esproprio non determina il passaggio della proprietà. Il proprietario rimane titolare del bene e l'azione della P.A. configura un illecito che si rinnova giorno per giorno.
• Prescrizione: Ai sensi dell'art. 2947 c.c. 3Codice CivileArt. 2947 c.c.… anche all'azione civile. Tuttavia, se il reato e' estinto per causa diversa dalla prescrizione o e' intervenuta sentenza irrevocabile nel giudizio penale, il diritto al risarcimento del danno si prescrive nei termini indicati dai primi due commi, con decorrenza dalla data di estinzione del reato o dalla data in cui la sentenza e' divenuta irrevocabile., il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni. Tuttavia, trattandosi di illecito permanente, la prescrizione non decorre dall'inizio dell'occupazione, ma si sposta in avanti quotidianamente; il risarcimento è dunque dovuto per il quinquennio antecedente alla domanda giudiziale (o all'atto interruttivo).

3. Criteri di liquidazione del danno

In assenza di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis 1Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'. (Testo A)Art. 42-bis D.P.R. 327/2001… Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento …, la liquidazione del danno deve seguire i principi della responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. 2Codice CivileArt. 2043 c.c.Art. 2043. (Risarcimento per fatto illecito). Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.:

1. Pregiudizio per la perdita del godimento: Il proprietario ha diritto a un indennizzo/risarcimento per il periodo di occupazione senza titolo. L'art. 42-bis, comma 3, stabilisce che, salvo prova diversa, tale danno è calcolato in misura pari all'interesse del 5% annuo sul valore venale del bene 1Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'. (Testo A)Art. 42-bis D.P.R. 327/2001… Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento ….
2. Pregiudizio non patrimoniale: È prevista una liquidazione forfettaria del 10% del valore venale del bene a titolo di ristoro per il danno non patrimoniale derivante dall'occupazione illegittima 1Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'. (Testo A)Art. 42-bis D.P.R. 327/2001… Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento ….
3. Danno da perdita della proprietà: Questo sorge solo nel momento in cui viene emanato il provvedimento di acquisizione sanante (o in caso di rinuncia abdicativa del proprietario, ove ammessa). In tal caso, l'indennizzo è pari al valore venale attuale del bene 1Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'. (Testo A)Art. 42-bis D.P.R. 327/2001… Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento ….

4. Giurisdizione

Le controversie relative ai comportamenti della P.A. riconducibili all'esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. g) del Codice del Processo Amministrativo 4Codice del Processo Amministrativoart. 133 cod. proc. amm.… Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: a) le controversie in materia di: 1) risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento …. Restano riservate al Giudice Ordinario le sole controversie riguardanti la determinazione delle indennità in senso stretto.

Conclusione operativa

La sentenza n. 28198/2020 conferma che l'occupazione illegittima non fa perdere la proprietà al privato per il solo fatto della trasformazione del fondo. Il ristoro economico deve coprire sia la perdita del godimento del bene (calcolata in via percentuale sul valore venale), sia il danno non patrimoniale, fermo restando il potere-dovere della P.A. di attivare la procedura ex art. 42-bis per regolarizzare il trasferimento del diritto 1Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'. (Testo A)Art. 42-bis D.P.R. 327/2001… Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento … 2Codice CivileArt. 2043 c.c.Art. 2043. (Risarcimento per fatto illecito). Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno..