Impugnazione estratto di ruolo e cartella: le Sezioni Unite 26283/2022

L'ammissibilità dell'impugnazione dell'estratto di ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente (o mai) notificata è stata profondamente ridefinita sia dall'intervento del legislatore nel 2021, sia dalla successiva pronuncia chiarificatrice delle Sezioni Unite.

1. Inquadramento normativo: la novella del 2021

La disciplina di riferimento è contenuta nell'art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )), introdotto dal D.L. n. 146/2021. Tale norma ha sancito il principio generale di non impugnabilità dell'estratto di ruolo, limitando l'impugnazione diretta della cartella di pagamento non notificata (conosciuta tramite l'estratto) a tre specifiche ipotesi tassative, in cui il contribuente deve dimostrare un pregiudizio concreto:

• Necessità di partecipazione a una procedura di appalto;
• Riscossione di somme dovute da soggetti pubblici;
• Perdita di benefici nei rapporti con la Pubblica Amministrazione.

Tale disposizione si pone in stretta correlazione con l'art. 100 c.p.c. 2Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse., che subordina la proposizione di ogni domanda giudiziale alla sussistenza dell'interesse ad agire.

2. Il principio delle Sezioni Unite 26283/2022

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la sentenza n. 26283/2022 3Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 26283/2022L'estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto mero elaborato informatico interno, a meno che il contribuente non dimostri un…, ha confermato la legittimità costituzionale e la portata della riforma. I punti cardine dell'orientamento consolidato sono:

• Natura dell'estratto di ruolo: l'estratto di ruolo è un documento interno dell'Agente della Riscossione e non un atto impositivo; pertanto, non rientra nell'elenco degli atti autonomamente impugnabili previsto dall'art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992 4Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. ….
• Limitazione dell'azione recuperatoria: l'impugnazione "recuperatoria" (ovvero il ricorso contro un atto non notificato di cui si è venuti a conoscenza casualmente) è ammessa solo se ricorrono le condizioni dell'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. n. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )).
• Retroattività: la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che tale limitazione ha natura processuale e si applica anche ai giudizi pendenti al momento dell'entrata in vigore della novella del 2021.

3. Profili processuali e termini

Al di fuori delle ipotesi tassative sopra citate, il contribuente non può agire preventivamente contro l'estratto di ruolo, ma deve attendere la notifica del primo atto successivo (ad esempio un preavviso di fermo, un'ipoteca o un atto di pignoramento). In quel momento, ai sensi dell'art. 19, comma 3, del D.Lgs. n. 546/1992 4Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. …, sarà possibile impugnare l'atto notificato unitamente a quelli precedenti che si assumono non notificati.

Resta fermo che, qualora l'impugnazione sia ammissibile, il ricorso deve essere proposto entro il termine di sessanta giorni, come previsto dall'art. 21 del D.Lgs. n. 546/1992 5Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 21 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso deve essere proposto a pena di inammissibilita' entro sessanta giorni dalla data di notificazione dell'atto impugnato. La notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo. 2. Il ricorso avverso il rifiuto tacito ((...)) di cui all'articolo 19, comma 1, (( lettere g) e g-bis) ….

4. Conclusione operativa

Attualmente, l'impugnazione dell'estratto di ruolo finalizzata a far valere il vizio di notifica della cartella è:

1. Inammissibile per difetto di interesse ad agire, se proposta in via generale al solo fine di eliminare il debito dal sistema informativo dell'Anagrafe Tributaria.
2. Ammissibile esclusivamente se il ricorrente allega e prova una delle situazioni di pregiudizio specifico indicate dall'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973(( 1. Non si procede ad iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire ventimila; tale importo puo' essere elevato con il regolamento previsto dall' articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 . )).

In assenza di tali presupposti, il diritto alla difesa non è negato, ma "differito" al momento in cui l'Amministrazione compirà un atto materiale di riscossione o un atto cautelare.