Impugnazione estratto di ruolo: interesse ad agire e D.L. 146/2021

Il tema dell'impugnabilità dell'estratto di ruolo ha subito una profonda trasformazione normativa e giurisprudenziale tra il 2021 e il 2022, passando da un regime di ampia ammissibilità a uno di rigida tipicità, fondato sulla dimostrazione di un pregiudizio concreto.

1. Il quadro normativo: l'art. 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973

La disciplina attuale è dettata dall'art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. …, introdotto dall'art. 3-bis del D.L. 146/2021 2Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili. (21G00157)Art. 3-bis D.L. 146/2021… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa ….

La norma sancisce un principio generale di non impugnabilità dell'estratto di ruolo. L'impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata è ammessa solo in via eccezionale, a condizione che il debitore dimostri un pregiudizio specifico derivante dall'iscrizione a ruolo in sei casi tassativi 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. …:

• Procedure di appalto: pregiudizio ai fini del codice dei contratti pubblici (es. art. 80, comma 4, D.Lgs. 50/2016 ora D.Lgs. 36/2023) 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. … 2Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili. (21G00157)Art. 3-bis D.L. 146/2021… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa …;
• Riscossione di somme da soggetti pubblici: blocchi nei pagamenti da parte della P.A. ex art. 48-bis D.P.R. 602/1973 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. … 2Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili. (21G00157)Art. 3-bis D.L. 146/2021… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa …;
• Perdita di benefici: nei rapporti con la pubblica amministrazione 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. …;
• Procedure concorsuali: nell'ambito del Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. …;
• Operazioni di finanziamento: difficoltà nell'accesso al credito bancario 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. …;
• Cessione d'azienda: rischi legati alla responsabilità solidale ex art. 14 D.Lgs. 472/1997 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. ….

2. L'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. e la giurisprudenza di legittimità

Prima della riforma del 2021, la giurisprudenza (Cass. S.U. 19704/2015) ammetteva l'impugnazione immediata come facoltà del contribuente per anticipare la tutela 3Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 26283/2022L'estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto mero elaborato informatico interno, a meno che il contribuente non dimostri un… 4Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 15905/2025RAGIONI DELLA DECISIONE Con il primo motivodi ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione dell’art. 24 Cost., legge n. ….

Tuttavia, le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 26283/2022, hanno chiarito che la novella del 2021 ha "plasmato" l'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. 5Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse. in materia tributaria, attribuendogli una natura dinamica 6Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 30952/2024… modo le ragioni di tale riduzione”. 2. L’esame del motivo rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione della contribuente avverso l’estratto di ruolo, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, …. Secondo la Suprema Corte:

• Applicabilità retroattiva: la norma si applica anche ai processi pendenti, poiché incide sulla condizione dell'azione (l'interesse ad agire) che deve sussistere al momento della decisione 3Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 26283/2022L'estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto mero elaborato informatico interno, a meno che il contribuente non dimostri un… 6Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 30952/2024… modo le ragioni di tale riduzione”. 2. L’esame del motivo rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione della contribuente avverso l’estratto di ruolo, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, ….
• Onere probatorio: non è sufficiente lamentare la mancata notifica della cartella; il contribuente deve allegare e documentare di trovarsi in una delle situazioni di pregiudizio previste dalla legge 6Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 30952/2024… modo le ragioni di tale riduzione”. 2. L’esame del motivo rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione della contribuente avverso l’estratto di ruolo, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, … 7Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 33103/2024Considerato che: Preliminarmente deve rilevarsi come, quantunque il giudizio origini dall’impugnazione di estratti di ruolo, e quantunque, in funzione di una dimensione dinamica dell’interesse ad agire, ….
• Inammissibilità d'ufficio: in mancanza di tale prova, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, rilievo che può essere effettuato d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio 6Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 30952/2024… modo le ragioni di tale riduzione”. 2. L’esame del motivo rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione della contribuente avverso l’estratto di ruolo, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, ….

3. Profili di legittimità costituzionale

La legittimità di questa restrizione è stata vagliata dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023), la quale ha dichiarato inammissibili le questioni sollevate, confermando sostanzialmente la tenuta del sistema 6Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 30952/2024… modo le ragioni di tale riduzione”. 2. L’esame del motivo rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione della contribuente avverso l’estratto di ruolo, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, …. La restrizione è giustificata dall'esigenza di evitare un uso strumentale o esplorativo del processo tributario, fermo restando che il contribuente potrà sempre far valere i vizi di notifica impugnando il primo "atto successivo" effettivamente notificato (es. intimazione di pagamento o pignoramento) 3Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 26283/2022L'estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto mero elaborato informatico interno, a meno che il contribuente non dimostri un… 7Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 33103/2024Considerato che: Preliminarmente deve rilevarsi come, quantunque il giudizio origini dall’impugnazione di estratti di ruolo, e quantunque, in funzione di una dimensione dinamica dell’interesse ad agire, ….

Conclusione operativa

Attualmente, l'impugnazione di un estratto di ruolo "a freddo" (ossia prima della notifica di atti esecutivi o cautelari) è preclusa salvo che il contribuente non rientri in una delle deroghe dell'art. 12, comma 4-bis 1Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. … 3Cass. civ. sez. U, Sentenza n. 26283/2022L'estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto mero elaborato informatico interno, a meno che il contribuente non dimostri un…. In sede di giudizio, l'onere della prova del pregiudizio è rigorosamente a carico del contribuente; in difetto, la giurisprudenza consolidata dichiara l'originaria improponibilità del ricorso per carenza di interesse 6Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 30952/2024… modo le ragioni di tale riduzione”. 2. L’esame del motivo rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione della contribuente avverso l’estratto di ruolo, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, … 8Cass. civ. sez. V, Ordinanza n. 26159/2025… liquidato, senza che ciò possa in alcun modo valere come acquiescenza e rinuncia a ottenere, attraverso l'interposta impugnazione sul punto, la liquidazione di una maggior somma. Ciò precisato, rileva la Commissione che, in effetti, l'importo di euro 200,00 liquidato dalla C.T.P. ….