Impugnazione estratto di ruolo e cartella: Sezioni Unite 26283/2022

La questione dell'impugnazione dell'estratto di ruolo e della cartella di pagamento che si assume non notificata ha subito un'importante evoluzione normativa e giurisprudenziale, culminata con l'intervento delle Sezioni Unite e la successiva positivizzazione del principio nel D.P.R. 602/1973.

1. Inquadramento normativo e il principio dell'interesse ad agire

Il sistema del contenzioso tributario si fonda sul principio dell'interesse ad agire, sancito dall'art. 100 c.p.c. 1Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse., il quale stabilisce che per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse.

Nell'ambito tributario, l'elenco degli atti autonomamente impugnabili è contenuto nell'art. 19 D.Lgs. 546/1992 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. …. Tale norma specifica che:

• Il ruolo e la cartella di pagamento sono atti impugnabili 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. …;
• Gli atti non espressamente indicati non sono impugnabili autonomamente 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. …;
• La mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili (come la cartella) ne consente l'impugnazione unitamente all'atto successivo notificato 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. ….

2. Il limite all'impugnabilità dell'estratto di ruolo

L'estratto di ruolo è un documento interno emesso dall'agente della riscossione che riassume il contenuto del ruolo. Storicamente, la giurisprudenza ne ammetteva l'impugnazione immediata qualora il contribuente venisse a conoscenza del debito solo tramite la sua consultazione.

In base alla disciplina vigente in materia di riscossione 3Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… Il ruolo e' sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell'ufficio o da un suo delegato. Con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo. (64) ((4-bis. L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata …, l'estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L'impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata è ammessa solo in via differita, in occasione della notifica del primo atto successivo. L'impugnazione diretta della cartella di cui il contribuente abbia avuto conoscenza solo tramite l'estratto di ruolo è limitata alle ipotesi in cui il ricorrente possa dimostrare un concreto interesse ad agire connesso a un pregiudizio immediato 3Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… Il ruolo e' sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell'ufficio o da un suo delegato. Con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo. (64) ((4-bis. L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata … 1Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse..

3. Orientamento giurisprudenziale e interesse ad agire

L'attuale assetto normativo si ricollega al principio generale di cui all'art. 100 c.p.c. 1Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse., interpretato nel senso di limitare l'accesso alla tutela giurisdizionale ai soli casi in cui vi sia un'effettiva lesione della sfera giuridica del contribuente.

In tale prospettiva, l'impugnazione "recuperatoria" è ammessa quando il contribuente riceve la notifica di un atto successivo (es. un pignoramento o un'intimazione di pagamento), potendo in quella sede contestare la mancata notifica della cartella presupposta 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. …. Al contrario, l'impugnazione "diretta" della cartella non notificata di cui si è avuta notizia casuale (tramite estratto di ruolo) è subordinata alla sussistenza di un interesse ad agire qualificato, volto a rimuovere un ostacolo immediato e concreto alla posizione del debitore 3Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… Il ruolo e' sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell'ufficio o da un suo delegato. Con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo. (64) ((4-bis. L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata … 1Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse..

4. Conclusione operativa

Attualmente, l'impugnazione è soggetta alle seguenti regole:

1. In presenza di un atto successivo notificato: l'impugnazione della cartella non notificata è sempre possibile unitamente all'atto notificato, entro i termini previsti per quest'ultimo (generalmente 60 giorni ex art. 21 D.Lgs. 546/1992 4Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 21 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso deve essere proposto a pena di inammissibilita' entro sessanta giorni dalla data di notificazione dell'atto impugnato. La notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo. 2. Il ricorso avverso il rifiuto tacito ((...)) di cui all'articolo 19, comma 1, (( lettere g) e g-bis) …).
2. Impugnazione diretta tramite estratto di ruolo: è ammessa in via eccezionale solo se il contribuente fornisca prova di un pregiudizio concreto derivante dalla pendenza dell'iscrizione a ruolo, tale da rendere necessaria l'anticipazione della tutela rispetto alla notifica dell'atto esecutivo 3Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito.Art. 12 D.P.R. 602/1973… Il ruolo e' sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell'ufficio o da un suo delegato. Con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo. (64) ((4-bis. L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata … 1Codice di Procedura CivileArt. 100 c.p.c.Art. 100. (Interesse ad agire). Per proporre una domanda o per contradire alla stessa e' necessario avervi interesse..

In assenza di tali condizioni, il contribuente dovrà attendere la notifica del primo atto della riscossione per far valere il vizio di notifica della cartella 2Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.Art. 19 D.Lgs. 546/1992… Il ricorso puo' essere proposto avverso: a) l'avviso di accertamento del tributo; b) l'avviso di liquidazione del tributo; c) il provvedimento che irroga le sanzioni; d) il ruolo e la cartella di pagamento; e) l'avviso di mora; e-bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all' articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. ….